2020-01-22

別在我家燒垃圾 中國焚燒廠如何面對鄰避效應?

在中國著手解決「垃圾圍城」的過程中,垃圾焚燒廠在各個城市大量興建,而全民的污染憂慮使這個行業成為中國最受環保爭議的產業之一。2017年開始,中國開始嘗試將垃圾焚燒項目的公眾溝通機制化,要求全國垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監測系統,在廠區門口樹立電子螢幕,如實公佈污染物數據,並且將監測設備與環保部門互相聯動;這一套簡稱「裝、樹、聯」的要求意在「推進環境資訊公開透明,(使垃圾焚燒項目)獲得群眾認可。」

新的一年,中國最受污染爭議的行業之一將面臨更嚴苛的訊息監測和公開要求。

 

江蘇南京的垃圾焚燒發電項目。圖片來源/Alamy

 

位於廣東佛山的南海固廢處理環保產業園的大門前,一個五平方米左右的電子螢幕全天24小時顯示煙塵、二氧化硫等污染物濃度訊息。園區內部綠化比例很高,還建有2000多平方米的環保展廳,不少周邊居民閒暇時會來園裡散步參觀,也經常有其他企業、各地方政府考察團等來此參觀學習。園區甚至計劃申請成為佛山市工業旅遊景點。

這樣的場景在中國大大小小的垃圾焚燒廠已並非新鮮事。在中國著手解決「垃圾圍城」的過程中,垃圾焚燒廠在各個城市大量興建,而全民的污染憂慮使這個行業成為中國最受環保爭議的產業之一。

 

2017年以來,中國環境監管部門對垃圾焚燒產業的污染訊息監測和公開提出強硬要求,意在扭轉行業長期以來在大眾眼中的負面形象。這些措施在2020年一開始將進一步強化升級,垃圾焚燒產業將面臨來自監管者和大眾更嚴厲的監督。

 

「裝、樹、聯」

據統計,中國的垃圾焚燒發電廠項目2019年達到新的高峰,有約600個研擬興建的大中小型項目。但因為建設水平參差不齊、垃圾分類比例低等原因,焚燒廠幾乎和「有毒有害物質」劃上了等號。因此,居民抗議活動頻發。 「鄰避效應」(NIMBY)成為中國垃圾焚燒產業選址的一大難題;「鄰避現象」來源於英文「Not In My Back Yard」,即「不要在我家後院」,指所在地的民眾不願意接納建設項目的抵制行為。

 

2014年杭州市餘杭區「九峰」垃圾焚燒發電項目就引發了大規模衝突事件,當地5000多名群眾聚集擁堵高速激烈抗議。 2016年廣東肇慶市垃圾焚燒項目也導致上千位當地居民在鎮政府門前集會抗議,地方政府迫於壓力宣布停止垃圾焚燒項目徵地工作。

一項基於2007~2016年10年間15起鄰避事件的研究稱,一些地方政府在開展項目時封鎖項目相關訊息,甚至拒絕溝通,使民眾無管道來表達意見,導致事態惡化。研究認為,化解衝突需要公開資訊,尊重公民知情權,提高民眾參與度。杭州的抗議衝突發生後,中國網的評論文章指出,加強資訊公開,保持資訊對等才是解決衝突的有效方式。

 

從2017年開始,中國開始嘗試將垃圾焚燒項目的公眾溝通機制化。環保部(現為生態環境部)當年發布通知,要求全國垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監測系統,在廠區門口樹立電子螢幕,如實公佈污染物數據,並且將監測設備與環保部門互相聯動。這一套簡稱「裝、樹、聯」的要求意在「推進環境資訊公開透明,(使垃圾焚燒項目)獲得群眾認可。

 

南海固廢處理環保產業園門口的電子屏實時顯示各項污染物信息。圖片來源/中國對話

 

而近期發布並於2020年1月1日起實施的《生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定》(以下簡稱《規定》),則進一步規定,自動監測數據可作為環境違法的判定依據。自動監測數據將長上「牙齒」。

 

資訊公開之困

這些《規定》和要求背後,是中國垃圾焚燒廠的資訊公開情況整體不容樂觀的現實。 「裝、樹、聯」僅僅只是垃圾焚燒產業提高透明度的一小步。

 

由民間環保組織蕪湖生態中心和公眾環境研究中心(IPE)發布的針對中國垃圾焚燒廠的環境責任履行觀察報告顯示,中國正在運營中的428座垃圾焚燒廠中,僅有49座在網站公開煙氣自動監測數據,61座公開企業周邊環境質量訊息。對於公眾最關心的垃圾焚燒廠二噁英(台灣稱戴奧辛)排放訊息,也僅有99座予以公開。報告指出,部分垃圾焚燒廠在廠區內設置的電子螢幕一般民眾難以看到。大眾較易獲取的網路資訊則非常有限。

 

中國政法大學污染受害者法律幫助中心劉湘律師認為,由於中國環境法律體系中效力最高的《環境保護法》只是「鼓勵」企業主動公開環境訊息,環保部門發布的低層級標準和規定即使有「強制性」規定,實際上執行的難度也很高。

站在企業的角度,有焚燒產業內部人士表示,各地各層級政府從焚燒企業採集污染數據的機制和數據公開的要求不統一,導致企業在資訊公開時存在諸多考量,也需要和地方環保部門進行溝通,造成企業對公開資訊保持審慎態度。

 

逆轉鄰避?

在介紹2020年開始實施的新規時,生態環境部的官員指出,過去即便安裝了自動監測設施,對於垃圾焚燒企業的排污超標結果認定還是以人工監測為主。隨著自動監測技術水平的提高,自動監測數據已完全可以作為超標排放違法行為認定和處罰的依據,實現「線上千里監控,線下執法聯動」,將有力震懾違法排污行為,是一次「歷史性」的突破。

上述官員在發布會上也坦承,生活垃圾焚燒產業的「鄰避效應」較為突出,出台新規是為了迫使個別技術水平落後、管理水平低下、不能長期穩定達標排放的垃圾焚燒廠被淘汰,樹立整個行業「良好的社會形象」。

 

在政府苦心督促行業進行社會「公關」的​​同時,一些意識到問題的企業也已經行動起來。

南海固廢處理環保產業園此前也曾因污染問題和旁邊的大學城陷入糾紛。附近居民和師生擔心該垃圾廠焚燒產生的臭氣和污染而多次投訴,要求焚燒廠搬遷。面對這種情況,產業園痛定思痛,一方面投資升級污染控制設施嚴控飛灰、滲濾液、煙氣、臭氣等污染物;另一方面通過螢幕如實公佈各項監測數據,並向周邊居民和師生開放廠區,居民「監督員」可以隨時進入廠區監督。這種全方位的社區「公關」最終贏得了周邊社區的接受,並成為垃圾焚燒產業「逆轉鄰避」的一個案例。

 

IPE綠色供應鏈項目官員丁杉杉認為僅靠政府的督查執法難以解決所有的工業企業污染問題,企業應該建立社會責任意識。對企業,尤其是上市公司來說,「合法公佈自己的環境訊息不僅是履行社會責任,更是為股東們負責。」丁杉杉說。

「整個國家都開始考慮垃圾問題的重要性了。」上述垃圾焚燒產業內部人士說,「已經有越來越多的焚燒廠開始大力投入改變形象。至於如何更好向公眾溝通,消解誤會,這需要持續的努力。

 

※ 本文轉載自中外對話〈2020:中國垃圾焚燒廠能否逆轉「鄰避」?〉


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