2020-06-27

施柏榮/糧食保護主義會出現嗎? 後疫情時代更應該思考的是農民的經濟安全

全球疫情持續擴張,並且對於人類的生活造成劇烈的衝擊。那樣的衝擊,絕非僅有體現在醫療、公共衛生層面。難以抑制擴散的「病毒」,事實上帶動了一系列連帶的衝擊與影響,並且也將衝擊到農業、食物體系,它可能成為下一波影響台灣國家安全的重要因子。我們尤其需要的思維是:疫情對於農業或食物的發展來說,絕非是短期性、到疫情結束便可以解決的,它所帶來的衝擊與影響是「持續性的」。

這也是為什麼在歐盟、美國、日本等國家,已經開始針對「後疫情時期」(Post-coronavirus era)下的農業發展進行各種策略的擬定,因為在這種持續性的影響之下,我們所需要面對的是既有生產體系、貿易體系,以及消費行為的總體轉變。更直白來說,武漢肺炎後的時代,終結的是過去數十年全球農業的政經發展情境。

 

倘若我們進一步回顧「International Food Policy Research Institute(IFPRI)」、「International Maize and Wheat Improvement Center」、「Foundation for Sustainable Agriculture」、「Agricultural and Rural Convention 2020」等,聚焦於疫情對於農業生產影響的重要組織觀點,可以發現武漢肺炎對於農業所帶來的影響可以歸納為兩個面向:首先是「疫情對於全球糧食貿易體系的影響」、其次則是「疫情加深農村經濟安全不穩定性」。

 

稻米。圖片來源/廖靜蕙

 

糧食保護主義?疫情對於全球農產品貿易的衝擊

隨著疫情持續擴張,3月份時,包括俄羅斯、塞爾維亞、哈薩克斯坦、越南、埃及、印度、柬埔寨等國家,分別提出限制農產品出口或者暫停出口的措施。主要的考量可以歸結為兩種類型:首先,如俄羅斯、越南、泰國等考量病毒持續擴張,為避免出現國內「糧食短缺」,因此暫停農產品出口;其次,如印度、埃及等由於國內的人員、經濟活動受到限制,連帶影響農業生產、農產品物流體系等運作,因此暫停農產品貿易。除此之外,南美洲的巴西、阿根廷雖然尚未提出農產品出口的限制,但受到貨運、港口的停擺,也提出降低貿易,來緩解貨品停滯於港口的風險。

 

表1:全球疫情下農業產品出口限制案例。

 

備註:不同國家提出時間與施行時間不同,且禁止項目也可能進行動態調整
資料來源:The Government of the Republic of Serbia(2020/3/17)「New government measures to combat COVID-19 virus」、Bloomberg(2020/3/23)「Russia Starts Some Food Export Curbs, Weighs Further Limits」、The Economic Times(2020/4/15)「Indian begins export of major farm items amid COVID-19 lockdown: Government」、Mai Ngoc Chau(2020/4/23)「Spoiling Rice in Vietnam Show Perils of Food Protectionism」。

 

不難發現曾針對農產品出口提出限制的國家,都在全球農產品市場扮演要角,比如俄羅斯、哈薩克斯坦是全球小麥的重要出口國,而印度、越南則是全球稻米前三大的出口國,3月下旬這些國家提出禁令的時候,頓時讓全球農產品市場發生震盪。

 

對此,像Bloomberg、OECD就提出—「糧食保護主義」(Food Protectionism)觀點,認為隨著疫情擴散,糧食成為穩定國內社會的要素,因此多數國家傾向禁止、降低農產品出口等具保護主義特徵的手段,來防止國內出現糧食短缺的危機。

 

然而,事實上全球農產品市場發生的情境要更為複雜,非常難以「糧食保護主義」(Food Protectionism)一詞就可以概括。比如以印度、阿根廷、巴西等國家所面對境況來看,這些國家在全球農產品出口下降,事實上,該國政府並未提出出口禁令,而是因為受到人員封城、港口海運停擺的衝擊,為了避免大量的農產品因為存放港口而腐壞,因而嘗試在生產端進行限制,來降低疫情對於農業經濟的危害。

 

如果從這樣的角度來看,大約可以3月底作為區分的時間點;3月份之前,全球的農產品貿易市場,確實受到「國家限制糧食出口」的影響,在「需求端」造成市場恐慌,但3月份之後,全球農產品貿易市場所面對的是在「供給端」的缺人與停滯所帶來的連鎖效應,而這樣的效應相對於前者,所造成的衝擊要更加的嚴重。因為現代農業生產體制,絕非僅有生產者(農民)、消費者兩端,中間層的裝運、配送、物流、貸款、金融保險等現代化系統也非常關鍵,尤其對於農產貿易來說更是如此。

 

如果以農產品的安全存量來看,倘若疫情仍然無法受到抑制,那麼約於今年下半年,以小麥、稻米、玉米、葵花籽等農產品為原料的食品或初級工業,便可能要面對到原物料缺乏、價格攀升的問題。無論是出口國、進口國來說,都會造成非常嚴重的衝擊,只是不同國家所面對的問題不同而已。但相同的是,面對這樣的情境,將會進一步改變全球的農產品貿易結構:

 

第一,不同國家之間的農產品出口、進口契約將會重新進行談判,「雙邊貿易」談判將取代「多邊貿易」體系,諸如UN、WTO、FAO等跨國組織發言權與政治正當性將會持續被弱化,農產品出口優先性、出口額度將會成為國際政治手段;第二,不同國家都會嘗試降低對全球貿易的依賴,因而,會嘗試重新擴大國內農業生產結構與比重,除了小麥、稻米之外,可以製成工業原料的玉米、豆類也將成為各國調整農業生產的重點,換言之,政府將會擴大部分關鍵經濟作物、技術作物的生產比重;第三,為了強化國內農業生產的適應性,國家將會尋求生物科技的支援,比如基因編輯(Genome Editing)等技術,將會受到更高度的重視,但技術的安全性與倫理風險也將會提高。

 

農村經濟的崩潰?農民經濟安全問題持續浮現

疫情對於不同產業、個體經濟活動的影響不盡然相同,但包括OECD、EU等組織,卻不斷呼籲要重視疫情對於農村經濟、農民生計的影響,而如果缺乏國家政策扶助,則有可能會造成完全性的經濟崩潰。

 

這主要可以分為兩個層面:首先,農村的生產與經濟活動受到封城的影響,而陷入停擺,而收入完全仰賴農業的農民,會直接受到經濟收入缺乏的衝擊,即使人員可以到達農田現場,農業勞動力也可能面對不足;其次,既有的銷售體系、農產運銷體系,包括經銷與物流配送等也可能出現停滯,原本「產」與「銷」分工系統崩潰的情境之下,造成農產品生產出來後,無法立即運送到消費者端進行銷售,進而衝擊到農民的收入。

 

表2:全球疫情下農民社會安全保護案例。

 

資料來源:ICRISAT(2020/4/18)「Containing COVID-19 impacts on Indian agriculture」、Ugo Gentilini et al.,(2020/3/20)「Social Protection and Jobs Responses to COVID-19: A Real-Time Review of Country Measures」、Government of Canada(2020/4/23)「Canada’s COVID-19 Economic Response Plan」。Suhyoon Lee(2020/3/17)「South Koreans are coming to the rescue of the country’s coronavirus-hit potato farmers」、USDA(2020/3/26)「Coronavirus and USDA Assistance for Farmers」。

 

面對農業經濟可能的崩潰,3月之後,包括泰國、南韓、加拿大、印度、美國等,便開始擬定緩解衝擊的方法,一般來說可以進一步分為農民「社會救助」(Social Assistance)與「社會保險」(Social Insurance)兩種最為常見的社會扶助類型。前者一如政府直接對於農民生活的現金給付與補貼,後者則回到農民職業社會保險體系之中,來降低農民因為疫情產生的經濟風險,並且維持農民「基本收入」保障。

 

就目前國際上的發展案例來看,短期3個月至半年內會以「社會救助」為主要手段,直接提供農民經濟收入補償;但長期來說,會逐漸回到社會保險的體系之中來思考。但值得注意的是,南韓除了社會救助之外,南韓政府也靈活地應用一些行銷工具,來協助農民銷售農產品,這類型的方式,也有效地協助農民擴展的市場銷售渠道,這也顯示出除了社會救助、社會保險系統之外,亦可嘗試多元化的農民扶助手段。

 

進一步彙整全球案例來看,疫情對於農村、農民經濟帶來負面影響可能會有兩個:首先,疫情對於人員移動的限制,對於仍然高度仰賴人員勞動的農業來說,會直接造成生產現場缺工的情況;其次,相對於缺工,對於農民經濟影響更甚者,仍然為既有經銷通路的崩潰,造成崩潰的原因包括物流配送停滯、海空貨運停擺等等,而農產品相對於其他產品,整體生命週期較短,不耐久放,這點尤其會在缺乏冷鏈、足夠倉儲單元的中小型農企、個體農戶的經營情境之中被放大。

 

如果延續上述觀點來看,疫情對於農民經濟安全的衝擊,必然會超越現有社會救助的範圍,社會保險的範疇也勢必要持續擴大。與農業貿易體系相同,武漢肺炎對於農民經濟的影響也會是長期性的,未來的改變可能會有:第一,農民的耕作型態,可能會尋求更多自動化技術的導入,且專業分工的型態將更為明確,但這樣的過程,如無政府角色介入,也有可能進一步出現技術與資本密集的大型農企,有可能取代小型農戶的情況;第二,傳統農產品經銷方法將弱化,部分農民也將應用線上銷售平台等工具來進行銷售,但「數位落差」也將形成一種新的市場競爭要素,善用於新興工具與渠道來銷售農產品者,相對於傳統農民來說,在市場將更具有絕對優勢。

 

不難發現,疫情對於農民經濟的影響,絕非僅在於短期間的收入減少,更明確來說,疫情將改變農業經營與銷售的方式,並且藉由「新興技術掌握程度」、「數位落差程度」重新結構化農業經營與競爭市場,並且劇烈縮短這個過程。在此過程之中,受到最為嚴重衝擊者,莫過於傳統經營型態的小型農戶,這樣的改變不會因為未來疫情的消失而消退,它所帶來的是全面性的改變。

 

小農的回復力,是台灣面對後疫情時代的關鍵

除了「疫情對於全球糧食貿易體系的影響」、其次則是「疫情加深農村經濟安全不穩定性」之外,事實上,全球關注疫情對農業影響的討論,也包括關切病毒會不會大規模擴展到人類之外的動物,這對於畜牧業來說,所造成的影響將更為嚴峻。

 

總體而言,在「後疫情時期」之下,台灣農業要面對「外部」農業貿易體系的重新結構,而且糧食供給呈現高度不穩定,部分農產品可能會出現短缺、價格高昂情況,但這樣的危機不盡然是因為保護主義所造成,許多時候是因為海運運輸、物流配送系統的能力銳減有關,在疫情未被有效抑制之前,這樣的情況仍然會持續發生,但究竟是何種農產品會受到影響,則可能會因為不同國家的疫情發展情況而有差異,不過台灣相對仰賴進口的小麥、黃豆、玉米等穀物,受到衝擊可能性較高。其次,武漢肺炎對於農業、農民的影響,絕非是短期收入的影響,病毒對於農業的影響將從全球農業貿易體系開始,深刻改變整體農業生產結構,這是因為疫情帶動了新的產銷模式,而這樣的模式更加仰賴「數位化工具」的應用,但農業從業環境仍然有高度的「數位落差」現象,無可諱言的是,受到疫情最大影響者,莫過於缺乏資金、現代化技術的「小農階級」。對於以小型農戶為主體的台灣來說,疫情帶來的影響,必然要高過於如美國、加拿大、澳洲等大型農企為主體的國家。

 

我們必須理解到的:「糧食危機」一詞是無法涵蓋疫情下農業、農民所面對的困境,絕非是因為部分農業生產國施行出口管制而已,武漢肺炎所改變的是近30餘年來的全球農業貿易體系,這裡頭除了農業之外,也包括了儲存、海運、經銷、物流等體系,其中還包含了國家的農糧調控制度。它更需要彈性化的治理手段與工具。

 

未來我們可能面對的最糟圖像是:全球糧食價格大幅提高,但國內農業生產環境卻無法回復到以往,輕則原物料價格上漲,重則,當西太平洋地區發生有限戰爭之時,屆時進而從農產原物料擴展到其他經濟系統運作的困難。目前疫情對於農業的討論,不能僅聚焦在短期的社會救助層面,必須持續關注全球政治經濟的發展,此外小農階級的生產環境是否能夠延續,則會是台灣面對「後疫情」的關鍵所在。


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本文轉載自台灣環境資訊協會
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